发展城市社区街企共建工作与解决企业办社会问题

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内容摘要:〔内容提要〕近些年来,我国社会学者对企业办小社会问题的研究角度多样,内容丰富,并且逐步深入。本文就是依据作者对这一问题和企业与社区政府关系的较长时间的研究,探讨发展街企共建工作与解决企业非生产负担问题之间的联系。文章集中分析了城市区街社区开展的街企共建工作发

GB/T 7714-2015 格式引文:[1].发展城市社区街企共建工作与解决企业办社会问题.[J]或者报纸[N].社会工作研究,(01):19-25

正文内容

   〔内容提要〕近些年来,我国社会学者对企业办小社会问题的研究角度多样,内容丰富,并且逐步深入。本文就是依据作者对这一问题和企业与社区政府关系的较长时间的研究,探讨发展街企共建工作与解决企业非生产负担问题之间的联系。文章集中分析了城市区街社区开展的街企共建工作发挥简化企业承担的生活照顾职能和社会服务职能的作用;分析了街企共建工作对城市全民和集体所有制企业与区街社区政府关系的重新构造;分析了发展街企共建工作的原则和面临的问题。

   对我国城市国营和集体工商企业以“办社会”的方式承担大量非生产服务负担及其对策的研究,是近几年来我国产业社会学研究的重要课题之一。在对企业办社会问题的研究基础上,本文进一步探讨通过发展城市社区街企共建关系的途径,简化企业非经济职能,推动建立现代企业制度,并促进城市社区建设的发展。

  

   一、关于企业办社会问题

   企业承担大量非生产服务负担也被称之为企业办小社会。企业办社会现象由来已久且十分复杂。据在1984年前后对天津市区两家工业企业的定点调查,当时企业办小社会的突出内容主要是为企业员工们提供住宅、托幼、养老、子女就业、交通、文化课教育及其它许多项目的日常生活服务,并接受来自城市社区政府部门或组织的社会摊派。这些构成了当时企业办社会的主要内容。自1991年以来对天津市红桥区的百余家工商企业的抽样调查和个案研究发现,由于企业制度的改革仍不够深入和社会配套改革远未完善,绝大多数的国营、集体企业依然依据某些政策规定和延续过去作法,向企业员工提供各类补贴、购房资助、医疗照顾、老年照顾、子女照顾和其他多项员工福利等等生活服务及其他服务。企业非生产服务负担进一步加重。分类来看,第一类是诸如住房、医疗、托幼、养老等生活服务,这些服务的主要功能是为员工提供有关方面的生活照顾,以解决员工们的某些生活问题和调动员工们工作积极性为直接目标;第二类是为社会服务,包括部分地支付各类物价补贴、计划生育费用、义务鲜血费用和接受各类名目的社会摊派等,这一类服务的功能主要是帮助或代替社会有关部门完成社会工作任务和解决某些社会问题。

   近年来的企业非生产服务负担具有几个突出特点,第一,过去靠人财物三种要素共同支付某些非生产服务项目,现已变成了主要靠货币形式的投入,例如,由“三自筹”(自筹资金、自筹材料、自筹施工)建房分房变成了购买或资助购买商品房等。但由于市场价格非正常波动和某些服务项目市场管理混乱等原因、货币形式的投入变得复杂,且数量较之过去已大大增加,如住宅服务和医疗服务等。第二,作为第二类社会服务即主要是帮助社会有关部门所提供的非生产性服务,在整个非生产服务中的比重相对增加了,如各类物价补贴、城市绿化、环卫费用和集资摊派等等。

   企业办社会问题的产生和延续具有复杂的历史和现实原因。首先,是我国过去那种国家计划经济体制下经济发展战略的一种失误,表现为在工业化发展道路上注重“高额积累”和“维持一种低水平消费”①的发展战略选择,也表现为工业化发展过程中工业产业结构中“重重(重工业)轻轻(轻工业)”的倾向,同时表现为对城市社区建设和城市基础设施建设的忽略。这种战略选择造成了城市企业员工诸如住房和许多生活消费项目的供不应求。六、七十年代我国城市中那些乘车难、住房难、看病难、买煤难和托幼难等问题,既是文化大革命政治动乱的结果,也是上述发展战略的产物,最终成为企业逐步背负起非生产服务负担的直接原因。其次,企业承担众多的以生活服务和社会服务为主要内容的非经济职能,是企业生产经营体制的一种错误。国营和集体工商企业实际上分别隶属于从中央到地方的各类政府部门,政企不分,一方面政府直接管理企业生产经营,另一方面企业替代政府行使某些政府职能,安排本企业员工的生活和完成某些社会性或政治性的工作。这种计划经济体制下的企业制度使企业成为各级政府机构的附属物,使企业成为提供各种生活服务和其他服务的载体。当这一制度建立以后,一些为企业外部社会部门提供的种种社会服务和摊派也逐步加载到企业身上,形成了非生产服务活动不断累加的局面。同时,企业承担对员工们的生活服务又有着深刻的思想文化成因。中国传统思想文化基本上是以个体的农业经济为基础,以宗法家庭为背景,以儒家思想为核心发展起来的一种自给自足小生产形式的农业文化。尽管当代中国早已经开始了以现代化为目标的工业化进程,但那种强调“家”的概念和模拟“家”的自给自足小生产方式的思想文化传统仍然有着很大的影响。企业不论大小都既搞生产又抓生活,形成企业“大而全”和“小而全”的经营管理方式。至今,在许多决策者思想中依然把靠企业提供生活服务满足员工生活需要,视为一种社会主义优越性的体现。企业被看作实现提供各种社会主义福利的当然载体,这显然是把所谓社会主义的价值取向与中国农业文化基础上的小生产经营形式不费气力地结合在一起。

   企业办社会问题对经济和社会发展已经产生了诸多不利影响。一是使企业职能泛化。无论工业还是商业企业,基本的职能是向市场提供商品或商品性劳务,按照市场原则合理使用资源要素,创造物质财富和推动商品流通,并获取利润。显然,这种职能是经济职能而非其他。而企业承担各类为员工的生活服务和为城市社区的某些社会服务,使企业承担起生活照顾职能和社会服务职能等大量的非经济职能。如果再细分类,又可以在社会服务职能中划分出政治职能、城市建设职能、治安职能、交通职能、计划生育职能、帮教职能等等。这是一种企业职能多样化或泛化的倾向。②③这种企业运行体制和机制在计划经济制度下的工业化进程中已经显示其弊端,④在建立社会主义市场体制的新形势下,这一职能多样化的问题已经变成企业发展的桎梏,成为市场原则调节下的企业专业化协作和社会化生产的障碍。近几年对企业的专题调研表明企业非生产服务活动负功能或消极作用愈家明显和严重。⑤具体表现为企业不得不把大量资金投入到与企业生产经营不相关的活动中,企业再生产能力受到很大制约;生产效益因许多非生产服务支出列入成本而难以提高,甚至不断下降等等。二是构造了一种以企业为载体的社会凝聚力的模式。由企业提供为员工的各种生活服务,使员工对企业不仅有职业选择的依赖性,而且有多种生活层面的依赖性。员工如若离开企业,丢掉的不仅是工作,而且是住房、医疗以及各种生活福利。因此,员工根本离不开企业、企业对员工有很大的凝聚作用。长期以来,这种模式在管理员工和实现社会控制方面起到了重要作用,但是,市场经济的发展要求企业员工实现较多的职业流动,要求长期亏损的企业破产关门、靠企业来凝聚和管理员工的社会模式与这些新的变化发生很大矛盾。三是造成“条块”关系的混乱。企业办社会的模式从根本上打乱了企业与城市社区政府之间的正常关系,本来,企业搞生产、政府抓为经济服务,是一种企业与社区政府之间的正常联系,但在企业办社会的情况之下,企业在生产和生活两个方面都自成体系、包罗万象,依靠自己解决自己的问题。同时,由于计划体制的影响,社区政府却过多地干预企业的生产经营、制约企业生产经营的活力。其结果,政府办企业,企业办社会,双方职能相互错位,双方都不能实现较高的工作效率⑥。

   在市场经济发展的形势之下,上述几个方面反映出来的问题,已经发展成企业深化改革所面临的最突出的难题之一。党的十四届三中全会作出了“中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”,第一次提出了适应市场经济要求,建立产权清晰,权责明确、政企分开和管理科学的现代企业制度,也提出坚决制止向企业乱集资、乱摊派、乱收费和减轻企业办社会负担。减轻和消除企业非生产服务负担,已经成为企业深化体制改革和建立现代企业制度的一项重要任务。

   通过近几年来的理论研究和不断实践,人们不仅逐步地认识到企业办社会的问题及其消极影响,而且也逐步地提出了一些解决企业办社会问题的途径。

   江泽民同志早在1991年9月关于搞好国营大型企业的讲话中已经明确提出,要采取积极措施,大力发展第三产业和社会化服务,逐步解决企业办社会问题。从发展城市服务产业的方面解决企业非生产服务负担问题,是解决这一问题的重要开端。近几年来城市服务产业的发展已经促使企业“外移”了部分日常生活服务活动,同时引起了企业内部某些生活服务的提供形式的变化。例如,把企业食堂、托幼园所、修配家电、洗理等项目日常生活服务变成了承包经营或其他形式的独立核算经营。这些变化尽管还没有使企业脱离非生产服务的巢臼,但已形成了与城市服务产业发展相呼应的某些局面,一是独立核算方法使此方面的支出受到一定程度的制约;二是同时招揽企业外的顾客享受某些服务项目,取得了部分盈利和社会效益。

   在城市服务产业开始发挥作用的同时,城市社会保障体系的建立和完善,也对简化企业非经济职能发挥着重要作用。在建立社会保障体系的过程中,将目前由企业承担医疗、养老、住房等项生活服务纳入社会保障体系之中,即实行社会化的医疗保险、养老保险和住房保险,同时,建立失业救济和待业保险等社会化保险制度等等,都将减轻和逐步消除企业在这些方面的实际负担。

   但是,减轻企业非生产服务负担,除需要依靠完善和发展城市社会保障体系和城市商业性服务产业,还需要解决好企业和与社区政府之间的关系。一是依靠这种关系来解决企业承担社会工作职能过重的问题;二是依靠这种关系来推动企业某些办社会项目的“外移”;三是探索建立企业与社区政府之间的一种正常关系,以促进企业发展与社区建设。研究表明,“街企共建”工作以社区服务的形式,转变政府职能,理顺社区与企业的关系,发挥简化企业部分非经济职能的作用,逐步成为解决企业办社会问题和促进社区发展的另一个有效途径。

   总的说来,依靠发展城市服务产业和发展城市社会保障体系以解决企业办社会的方式,体现了一种市场化和社会化的发展方向。同时,以街企共建的方式来协助解决企业办社会的问题,在解决这一问题的开始阶段积极协调企业与社区政府之间的关系,则体现了经济与社会相互协调发展的方向。

  

   二、关于解决企业办社会问题的第三途径:街企共建工作

   街企共建工作是对城市社区中社区政府机构或组织(含区政府机构,街道办事处及居委会等)与辖区中以国营和集体所有制为主的各类工商企业之间开展相互服务和协调相互之间关系工作的一种概括。“街”泛指城市区街社区的政府机构和组织。根据对天津市红桥区的近三年的个案研究和抽样问卷调查,发现与解决企业办社会有关的街企共建工作内容有:

   第一,街企共建工作中的数量繁杂的一项工作是协调解决企业与居民之间涉及企业道路疏通、厂外治安管理、企业污染及噪音等许多问题。对居委会的问卷调查表明,居委会近两年来经常协助企业或帮助居民解决的问题为“企业及居民区治安巡逻”(占被调查企业的74.3%)和“企业门前及厂外卫生管理”(占60%)。此外,分别有五分之一的居委会经常协助企业解决企业污染、噪音等造成的扰民问题,有十分之一的居委会经常协助企业协调“企业与居民道路纠纷”,对企业的调查反映出同样的情况。例如,依靠街和居委会解决“企业门前道路疏通”的被调查企业占45.7%,解决“企业周围治安管理”的企业占21%。

   第二,以有偿(一般为低偿)的方式承担部分原由企业承担的非生产服务项目。红桥区部分街道办事处和居委会已于八十年代末开始了这一尝试。1990年对红桥区社会服务的问卷调查表明,街道办事处和居委会为企业提供此方面的服务包括安排企业员工子女中午就餐,拆洗企业被褥,企业孤老照顾,企业员工集中居住区管理以及一些日常生活服务。这一次的个案和问卷调查发现,街和居委会此方面服务的格局没有发生很大的变化,其中居委会的突出方面为“企业退休孤老照顾”(占51.4%),“企业员工子女托幼和中午就餐”(11.4%)和“企业员工居住区管理”(11.4%)。

   第三,对一些企业的员工居住区进行文明小区式管理。一些街近年来开始与企业挂钩,建设以管理企业员工及家属集中居住区为基础的文明居住小区,这些文明居住小区在治安管理、环境卫生和美化、居民生活服务和稳定居民关系等方面有较高的工作质量。文明小区的居民一般是一个或几个企业的员工和家属,在一个居委会的管理之下。居委会与街办事处和企业分别有直接联系,既对街办事处负责,也对企业负责。企业和街办事处分别从企业和社区建设的角度考虑,对居委会的工作给以人财物力的支持。企业的资金投入一般要多于街。虽然企业的这种投入依然是企业非生产服务的一个组成部分,但由于街里的投入,改变了完全由企业负责其员工企业外生活的工作模式,成为一种部分外移企业非生产服务负担的形式。

   第四,区、街及居委会与企业相互协调,做好某些关系到城市社区建设和其他社会方面的工作。辖区企业按照中央和市政府的政策要求,完成政策规定的某些任务,主要涉及环卫、市容、绿化、土地使用和规化、公安交通、劳动人事、科技、教育、工商税务、审计和其他一些方面。街办事处除协助市区政府执行有关政策规定以外,本身也作为一级政策执行载体,相对独立地在一些方面执行对企业的管理、监督和服务职能,具体涉及市容卫生、计划生育、组织献血和“双拥”工作等。居委会在协调辖区企业完成各级政府政策规定的任务方面承担了许多具体和繁杂的工作,如计划生育工作中的访问、造册、咨询等等。共建工作在此方面的作用是区街政府和有关机构简化办事手续,提高办事效率,尽量减少上述工作对企业的影响,在一定程度上减轻企业社会服务负担。

   街企共建工作在其发展实践中产生出一些重要的现实特征。第一,采取社区服务的形式。共建工作的许多内容是近年来社区服务的组成部分,如上述共建内容中的企业孤老照顾、企业员工子女照顾和企业外部治安治理等。街企共建工作是从社区服务工作中逐步析出的。例如,红桥区自1987年开始发展城市社区服务以来,已经实现了多元化,系列化和网络化,形成了一个机构(社区服务协调委员会);两个依托(组织依托和经济依托);三个层次(区、街和居委会);九大服务系列(老年人,残疾人,优抚对象,精神卫生,民俗宣传和改革,便民利民,社区文化,社区教育和法律治安)。当时,街企共建工作是含在整个社区服务工作之中的一个方面。1993年制定的红桥区第三个社区服务发展规划中,街企共建工作已经被列为一项重点工作,开始成为社区服务的一个新的系列。

   第二,区、街和居委会发挥主体作用并注重转变工作职能。街企共建工作由区街方面率先提出,区、街和居委会总是首先抓住共建方面的问题,组织社区与企业之间共建协调,并直接承担具体的共建工作。共建工作促进了社区政府为企业服务和为经济服务,促使社区政府转变其单纯监督管理企业的职能,倡导了区街与企业之间的“双向服务”,区街与企业都把彼此作为一种服务对象,逐步否定单纯由企业服务于区街的现象。

   第三,坚持区、街和居委会与企业的“共同投入”。长期以来,城市中的大部分街办事处和居委会以各种方式向企业摊派,利用与企业的地缘关系和某些政策联系,要求企业为街和居委会的某些工作出钱出力出人,同时并不考虑企业是否愿意接受。街企共建工作采用了“共同投入”的方式,企业与区、街及居委会两个不同方面分别出资、出力、提供场地和设施开展街企共建工作项目。同时,区街政府帮助企业落实某些政策规定的任务主要讲区街方面的“投入”。在许多时候,“共同投入”并不是同样内容或完全等量的投入,而是根据不同情况分别提供人、财、物力及场地设施,建立在相互协商和优势互补的基础之上。“共同投入”是对长期以来那种向企业索要和不合理摊派现象的否定。“共同投入”要求“共享结果”,“共享结果”是双方获得共同投入所得到的好处,取得相互服务的结果,这体现了承认企业与社区政府的两方面利益,并且谋求在相互协调的基础上共同实现两方面的利益。

   第四,注重解决关系企业和居民切身利益的实际问题。在经济加速发展的过程中,城市社区建设所面临的基础设施、环境改善和治安治理等方面的问题很多,其中的许多问题既关系到企业的经营环境又关系到居民的生活环境,针对经常出现的实际问题,社区政府与企业共同出资、出物和出力解决,既解决了企业遇到的环境方面的难题,又改善了居民的社区生活环境。

   随着街企区建工作的发展,区街和企业两个方面已经探索出一些重要的街企共建工作原则。

   原则之一是互助互补的互惠互利。在对街办事处的问卷调查中发现,认为在共建工作中应主要坚持互助互补和互惠互利的占86.7%,反映出在新的形势下,街办事处人员对这一原则的普遍重视,一般而言,强调互助互补和互惠互利就是尊重街企双方的共同利益,满足区街和企业的共同利益。

   原则之二是区域发展。街企之间的许多互助性的和直接的共建行为都与地缘关系有关,企业座落在街和居委会的辖区之中,依靠街和居委会解决许多问题,街和居委会也可利用其工作条件和群众基础开展有利于企业的共建工作。坚持区域发展的原则就是尊重地缘关系的特殊性,利用地缘关系之便满足企业的某些需要。在共建工作之中,以地缘关系为基础的中小型企业与居委会的共建关系要比区和街两个层次的共建行为更突出,而区和街则更多地进行跨居委会或跨街办事处的街企共建工作。

   原则之三是企业适度参与。企业正朝着逐渐减弱其非经济方面职能的方向发展,因此,共建工作不应当和不可能与这一方向相违背。这意味着共建工作不能把企业拉向继续较多地承担社会职能的状态,企业要依据市场经济的要求来适度地参与有利于企业发展的共建活动,企业的各种投入必须考虑企业在市场经济中的利益。

   原则之四是福利性与商业性并举。街企共建工作的福利性主要体现在共建行为中的一些以无偿和低偿的方式满足企业员工和社区居民生活需要的行为方面,实践证明,街企共建工作在调解企业与毗邻居民矛盾,治理环境污染,建设文明小区,开放企业内部服务设施等许多方面,不同程度地带来了良好的社会效益和环境效益。同时出于补偿有关共建工作所支付的费用的需要和调动有关人员工作积极性的需要,许多共建工作需要进行合理的收费,这就使某些共建工作产生了商业性的特点,近年来,社区服务正在向产业化的方向发展,逐渐变成城市服务产业的一个特殊部分,这一变化也将对街企共建工作的商业性起到强化的作用。

  

   三、目前街企共建工作存在和面临的问题

   重新构造企业与社区之间的关系,提出了改革城市区街体制的任务。目前的街企共建工作是在以转变区街政府工作职能为中心的体制改革之中进行,这项工作利用了区、街和居委会的现有机构和人员,并且充分地结合了区、街和居委会的日常工作,适应了区街逐步转变其政府职能的改革过程,并强化了区街政府服务经济的职能。实际上,街企共建工作是对区街社区政府转变职能的一种推动。把企业生活照顾职能和社会服务职能逐步“回归社会”,使社会“面临着一个重构社区职能的任务”,⑦并相应地提出改革机构和工作机制的任务,从而要求带来社区政府和有关机构的工作内容和工作机制的变化。

   整个街企共建工作仍基本处于初期发展阶段,还缺乏系统性和稳定性。这一问题存在的主要原因是街企共建工作已经从社区服务的范围扩展到整个社区建设的更大范围,但以区街民政部门为主体的社区服务组织在协调和管理结构方面并没有发生很大的变化,不能适应协调和管理街企共建工作的需要,在1991年的问卷调查中就已经发现了这个矛盾,当时主要表现为区街社区服务组织和推动系统职能偏于狭小与街企共建工作范围很大之间的矛盾⑧。从目前红桥区街企共建工作的内容来看,许多方面已经超出了民政工作的职能范围,出现了多层次和多部门以自觉或不自觉方式共同参与的局面,民政系统的工作范围相对有限,在超出其工作职能的情况下与企业打交道会遇到工作机制上的很大限制,过去的矛盾更加突出了。

   与此同时,区街自身的财政状况不佳也对开展此项工作产生了影响,近年来,天津市各区财政状况均十分困难。自1993年开始,红桥区已开始在全区各街试行资金自筹(含人员工资自筹),问卷调查发现,1993年1至10月红桥区各街得到区财政拨款占街全部开支总额的33.7%,最高值为55%,这表明,街办事处三分之二的经费已经依靠自己来解决,在问卷调查中发现,反映因经费不足而难以开展街企共建工作的居委会占被调查样本的45.7%,街办事处也遇到同样的问题,由于特殊的国情条件,在今后的一段时期内,区街仍需依靠自身的力量来解决部分工作经费,经费不足的财政状况将会在一定程度上限制其街企共建工作的行为能力。

   街企共建工作是企业与社区机构两个方面的事情,作为企业一方,结合其自身的体制改革来重新设计与社区政府及机构的具体关系,也是一个企业改革中需要探讨的新问题,企业处于亏损或不景气的状态,也对建立新的关系模式造成一些困难和障碍。如部分企业依靠本企业富裕员工开展一些环卫服务,以减少经费支出,从而减少了对区街有关部门的依靠等等,企业一些正常的开支尚无法保证,拿不出资金来开展街企共建工作。此外,“外移”企业非生产服务负担存在着如何解决企业某些服务设施的产权问题以及部分企业人员的重新就业问题等等。

   注释:

   ①参见:李汉林:“中国单位现象与城市社区整合机制”,《社会学研究》1993年第5期第26页。

   ②参见:孙柄耀等:“企业职能的改变与社区整合模式的建立”,北京《社会学研究》1988年第1期第53-63页。

   ③参见:蔡禾:“政企分离的社会学思考”,北京《社会学研究》1993年第4期,第96-100页。

   ④参见:“林子力:“我国经济体制改革的开端”,《中国社会科学》1980年第3期第11页。

   ⑤参见:王来华:“把企业从办社会中解放出来”,天津《理论与现代化》1992年第15-19页。

   ⑥参见:张锦力:“解放宏观”,载《人民日报》1992年8月8日第三版。

   ⑦参见:陈喜强:“城市社区服务范畴新论”《广西社会科学》1993年第3期第73页。

   ⑧参见:王来华:“发展红桥区街企共建的社区服务”,载贾德彰主编《社区服务》第184-202页,天津出版社1991年出版。

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